顾永忠中国政法大学国家法律援助研究院首席专家、教授、博士生导师，并任中国刑事诉讼法学研究会副会长、全国律师协会刑事专业委员会副主任、最高人民检察院专家咨询委员。

  本 刊

  中国政法大学国家法律援助研究院积极参与了《法律援助法》的制定，作为研究院首席专家，请谈谈您参与《法律援助法》制定的一些工作和提出的立法建议。

  顾永忠：

  中国政法大学国家法律援助研究院在此次《法律援助法》制定中有较深入的参与。不管是司法部的建议稿、全国人大监察与司法委员会的草案稿，还是后来经全国人大常委会法工委两次提交全国人大常委会的审议稿，研究院都以不同的方式、渠道有所参与。从2020年到2021年7月，我本人应邀先后参加了全国人大监司委、全国人大常委会法工委社会法室召开的三次会议，当面向立法机关的有关人员谈了个人的一些想法、意见和建议。此外，在2020年3月第一次全国人大常委会审议之后向社会征集意见期间，我又以个人名义写了一份5000多字的建议和意见，呈交给了全国人大常委会法工委。

  2020年9月24日，全国人大监察与司法委员会在北京组织召开法律援助立法专家座谈会，就法律援助法草案(初稿)听取专家意见，研究院研究团队对此提出了五方面的建议。2021年1月20日，十三届全国人大常委会第二十五次会议就法律援助法草案进行初次审议，针对一审稿，研究院研究团队提交了书面专家意见和条文修改建议。我还单独提交了一份书面意见，主要论证了三方面的问题：一是刑事法律援助的经费保障问题。刑事法律援助不属于地方事权，而是中央事权、国家事权，应当由中央财政承担其经费。二是律师的法律援助义务问题。建议将“按照国家规定”修改为“按照律师行业有关规定承担法律援助责任”。三是律师参与法律援助应当公开、透明、平等的问题。建议规定：“司法行政部门及法律援助机构应当为执业律师、律师事务所参与法律援助工作、提供法律援助服务提供公开、透明的机制和平等、公正的程序。”此外，还就司法实践中存在的有的办案机关用法援律师排挤委托律师的问题，希望引起重视并予以解决。2021年6月7日，《法律援助法(草案)》提请全国人大常委会第二十九次会议进行了第二次审议。针对二次审议稿，研究院研究团队提交了书面专家意见和条文修改建议，并在座谈会上重点谈了五个方面的问题。

  在该法的制定过程中，我以研究院的名义以及个人名义，先后提出了一些立法意见。比如，在正式通过的《法律援助法》上明确规定“县级以上各级人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构”，但在全国人大监察与司法委员会出台的草案征求意见稿上，写的是“县以上各级政府司法行政部门根据需要设立法律援助机构”。这个规定基本上是沿袭了2003年《法律援助条例》的相关规定，我看了非常敏感。

  所以在座谈会上我发言的时候，首先谈了这个问题。核心意思是在20年前，对法律援助机构的设立规定为“根据需要设立”是可以理解的，也是符合实际的。但是，现在还这样规定，无论是从全国法律援助机构的现状，还是从全面依法治国的要求来看，都是不应该的。应当明确提出“应当设立”而不是“根据需要设立”，特别是县、市两级法律援助机构不可或缺。据了解，法律援助系统特别是基层法律援助机构对此也提出了他们的意见。后来的法案就改为现在的规定“应当建立法律援助机构”。在2021年7月的《法律援助法》立法评估会上，我再次提出，法律援助机构不仅要名称保住，还要“实质保住”，不能是虚设机构，不能是挂名机构，应当是名副其实的实质机构。

  另外，《法律援助法》第二十七条的规定在二次审议稿之前是没有的，该条明确规定“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利”，这就确立了一个重要的原则——委托辩护优先于法援辩护。这个问题非常重要，在我提交的书面意见里也对这个问题表达了意见。对现在的规定我非常拥护。

  本 刊

  《法律援助法》首次以法律的形式对我国法律援助制度作了专门系统的规定，该法在哪些方面推动了我国法律援助制度的创新与发展?

  顾永忠：

  如果说2003年国务院颁布的《法律援助条例》标志着我国法律援助制度的正式建立，那么《法律援助法》的通过和施行则意味着我国法律援助制度已进入成熟期，走向新时代。《法律援助法》对我国法律援助制度的创新与发展主要体现在以下几个方面：

  一是提升了法律援助制度在国家法律体系中的地位。《法律援助法》的通过和施行，表明我国法律援助制度已经从初创走向成熟，调整规范法律援助制度的法律形式随之也从“行政法规”上升为“国家法律”。相较于《法律援助条例》，《法律援助法》对法律援助制度的调整规范范围大大提升。作为国务院制定的《法律援助条例》，主要对国家行政管理所涉及的法律援助事项进行调整规范，其对象主要是国家行政机关。而《法律援助法》作为国家法律则可以对法律援助事项涉及的司法机关以及司法活动提出要求，作出规范。不仅如此，《法律援助法》对法律援助制度在国家法律体系中地位的提升还体现在诸多方面，这对于不断完善法律援助制度、推进法律援助事业发挥更大的作用，具有重要而深远的意义。

  二是提出了法律援助的完整概念，为法律援助制度的不断发展奠定了重要基础。什么是法律援助或法律援助制度，《法律援助条例》并未直接作出规定。《法律援助法》第二条开宗明义明确规定：“本法所称法律援助，是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。”这一概念反映我国法律援助具有四个基本特征：是一种为特定对象提供法律服务的制度，是一种“无偿提供”法律服务的制度，是“国家建立”的一种无偿法律服务制度以及是公共法律服务体系的组成部分。这是以国家法律的形式首次对法律援助概念作出的权威界定。法律援助概念的提出，不仅为法律援助制度的建立奠定了坚实的基础，而且由于其具有稳定性、开放性、长远性，也为法律援助制度的未来发展奠定了重要的基础。

  三是强化了国家、政府对法律援助的责任。《法律援助法》在界定法律援助的概念时，突出强调了国家与法律援助的关系，集中表现为是由“国家建立”的一种为特定对象无偿提供法律服务的制度。“国家建立”即意味着“国家责任”，在《法律援助法》中主要体现在三个方面：一是直接表述为“国家如何如何”的规定，经统计此类条文共有8个，而在《法律援助条例》中只有2个;二是对政府及所属司法行政机关提出相关要求或授予特定权力的规定，此类条文达16个，而在《法律援助条例》中只有8个;三是国家对司法机关在刑事诉讼中提出的应当保障特定人员依法获得法律援助的明确要求，此类条文有6个，而在《法律援助条例》中没有此类条文。《法律援助法》从多方面强化了国家、政府对法律援助负有的责任，势必推动法律援助事业蓬勃发展。

  四是确定了法律援助机构的法律地位和职责，为法律援助工作奠定了组织基础。我国法律援助制度的正式建立是以全国普遍建立法律援助机构作为重要标志的。经过近20年的发展，在2018年时全国法律援助机构就已达到3281个，成为我国法律援助事业蓬勃发展的坚实基础。在《法律援助法》制定过程中，对于法律援助机构的设立问题也经历了认识上的反复和变化。最终立法机关经广泛听取意见明确规定“县级以上人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构”。这一规定从法律上确立了法律援助机构在法律援助制度中的重要地位。此外，还对法律援助机构的职责提出明确要求，即“法律援助机构负责组织实施法律援助工作”，包括受理、审查法律援助申请，指派法律援助人员向援助对象提供法律援助服务并支付法律援助补贴等。

  五是确立了层次分明、各有所长、符合实际的法律援助队伍。在法律援助制度初创时期，法律援助人员尚未形成稳定、成规模的队伍，主要是律师、法律援助机构的工作人员以及其他社会组织的所属人员。经过近20年的发展，法律援助队伍已经形成相当规模，队伍成分也发生了不少变化。并且随着国家法治的进步和人权保障事业的发展，对法律援助的需求大大增加，任务不断加重。面对这些新变化新情况，《法律援助法》在以往基础上重新梳理并确立了法律援助队伍，主要由律师、基层法律服务工作者和法律援助志愿者三支不同层次、各有所长的力量组成。其中律师和基层法律服务工作者是比较稳定并具有相当规模的力量，又各具特点。同时，《法律援助法》多措并举，积极推动促进广大律师和基层法律服务工作者投身法律援助工作。

  六是理性扩大法律援助范围，务实简化法律援助程序。《法律援助法》第三章对法律援助的范围专门作了规定，其中关于刑事法律援助的范围尤其令人关注。根据第二十五条的规定，在强制或法定法律援助的范围方面，除了吸收并列举现行《刑事诉讼法》已有的规定外，还在以下两个方面有创新之举：其一，把《刑事诉讼法》上规定的“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人”改变为“视力、听力、言语残疾人”，这一变化不只是名称上的，更有实质意义。其二，将法律援助第一次引入死刑复核程序，规定“申请法律援助的死刑复核案件的被告人”也可获得法律援助。此外，还规定“其他适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以通知法律援助机构指派律师担任辩护人”，这里之所以使用了“可以”而不是“应当”的表述，主要基于现实、理性的考虑。为了使受援人尽快、便利地得到法律援助，降低门槛、简化程序在《法律援助法》第四章“程序和实施”中表现得尤为亮眼。比如对于法定刑事法律援助事项，要求办案机关“应当在三日内通知法律援助机构指派律师”，对于在押人员提出法律援助申请的，要求办案机关、监管场所或值班律师“应当在24小时内将申请转交法律援助机构”，等等。

  七是明确了委托辩护应当优先法律援助辩护的原则。早在《法律援助条例》第二十三条规定的应当终止法律援助的诸多事项中，就有“受援人又自行委托律师或者其他代理人的”情形，该规定明显体现出委托辩护优先法律援助辩护的精神。《法律援助法》在吸收、保留《法律援助条例》上述规定的同时(第四十八条)，又在第二十七条强调性地规定：“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”应该说，这一规定清楚地表明了委托辩护与法律援助辩护的关系，在法律上明确了“委托辩护应当优先法律援助辩护”的原则，为今后司法实践中处理委托辩护与法律援助辩护的关系，提供了明确的法律依据。

  八是构建了法律援助案件质量管理体系。过去20多年，我国法律援助制度走过了从无到有的历程。近年来，司法行政机关在继续做好法律援助“从无到有”的同时，开始把法律援助“从有到好”作为工作的重点来抓。《法律援助法》在系统总结以往工作经验的基础上，全面构建了法律援助案件质量管理体系。其一，要求各级司法行政部门“应当有计划地对法律援助人员进行培训，提高法律援助人员的专业素质和服务能力”;其二，在法律援助过程中，要求“法律援助机构应当综合运用庭审旁听、案卷检查、征询司法机关意见和回访受援人等措施，督促法律援助人员提升服务质量”;其三，加强质量监督考核，要求“司法行政部门应当加强对法律援助服务的监督，制定法律援助服务质量标准，通过第三方评估等方式定期进行质量考核”;其四，建立投诉查处制度，一方面敞开大门勇于接受受援人对法律援助机构、法律援助人员履职情况的投诉，包括要求更换法律援助人员。另一方面重视受理和调查处理投诉反映的问题并向投诉人告知处理结果。从事前到事中再到事后，构建了法律援助案件全面质量管理体系，对促进、保障法律援助办案质量有重大意义。

  本 刊

  您提到的创新或者亮点中有一条尤其引人关注，就是明确“委托辩护应当优先法律援助辩护”的原则，您之前也在给全国人大常委会法工委提交的个人意见里重点谈了这个问题。该原则确立后，您认为在司法实践中该如何贯彻这条原则?

  顾永忠：

  近年来，司法实践中出现了一种不正常的现象，即在当事人亲属依法已经或准备为当事人委托辩护人的情形下，办案机关却通知法律援助机构为当事人指派律师提供辩护，以致当事人亲属委托的律师难以参与到诉讼中为当事人提供辩护。甚至有的当事人亲属向办案机关或法律援助机构明确要求撤销法援辩护，由其自己委托的律师进行辩护，也不能获准。这种现象引起社会广泛关注和讨论，这一讨论涉及委托辩护与法援辩护乃至刑事辩护制度与法律援助制度的关系问题，事关重大，不容忽视。

  《法律援助法》在总结、完善以往立法、司法经验的基础上正式确立了委托辩护应当优先法援辩护的原则，集中体现为第二十七条的规定：“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”这一规定的要旨有二。其一，这是针对人民法院、人民检察院、公安机关通知法援机构指派律师担任辩护人的行为作出的规定，而不是针对法援机构的规定。其二，该规定的核心是办案机关通知法援机构指派律师担任辩护人不是无条件、不受约束的，而是“不得限制或损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利”，也就是不得以指派法援辩护为由限制或损害委托辩护，要优先保障当事人委托辩护。

  对于近年来在司法实践中出现的不正常现象，有两个迫切需要深入研究和切实解决的问题：一是办案机关以当事人本人不同意为由拒绝亲属为其委托的辩护人而接纳法援机构为其指派的法援辩护人的理由，以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第五十一条的规定是否成立;二是对在押当事人不同意其亲属委托的办案机关是否应当以及以何种方式向当事人的亲属，以及代为委托的辩护人，作出回应交代。

  针对第一个问题，仅从理论上和法理上讲，办案机关以当事人本人不同意为由拒绝亲属为其委托的辩护律师而接纳法援机构为其指派的辩护律师的理由应该是成立的。2021年3月最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第五十一条也是这样规定的，即“对法律援助机构指派律师为被告人提供辩护，被告人的监护人、近亲属又代为委托辩护人的，应当听取被告人的意见，由其确定辩护人人选”，仅就已有法援辩护又有委托辩护的情形时，由被告人自己确定辩护人人选应该是能够成立的。

  针对第二个问题，鉴于委托辩护与法援辩护的关系及相关问题在立法上和司法实践中复杂多样，我认为，对于已经发生代为委托辩护又有或可能提供法援辩护的案件可以分为两种情形加以处理：一是在依法应当确保当事人获得辩护的案件中，一方面，对于当事人的近亲属代为委托早于法援辩护的，应当允许并安排受委托的辩护人与在押犯罪嫌疑人、被告人会见，当面沟通、核实意见并作出最后处理决定。另一方面，对于当事人的近亲属代为委托晚于法援辩护的，办案机关应当告知并征求在押犯罪嫌疑人、被告人是否愿意会见，其同意与代为委托的辩护人会见的，应当安排会见，按前一种方式处理;其不同意会见的，应当出具由其书写或签字、明确表示不同意亲属为其委托辩护人的书面材料，由办案机关或看守所转交近亲属或受委托的辩护人。二是在依法不是必须、但办案机关可以通知法援机构指派法援辩护的案件中，不论当事人亲属代为委托辩护的时间早晚，一旦办理了代为委托手续并告知、提交办案机关或看守所的，办案机关或看守所应当允许并安排受委托的辩护人与在押犯罪嫌疑人、被告人会见，当面沟通、核实意见并作出最后处理决定。

 来源：《人民法治》杂志